一、“三網(wǎng)融合”存在的主要問題

    (一)我國農(nóng)村信息化建設嚴重滯后

    第一，國家扶持方面。農(nóng)村信息化基礎設施建設是一項周期長、投資大的復雜系統(tǒng)工程，具有公共物品性質(zhì)。但是其固定資產(chǎn)投入，沒有像公路、鐵路等基礎設施建設那樣對待，其建設不是主要依靠政府分階段組織實施完成的。盡管我國農(nóng)村信息化潛在市場前景廣闊，但是農(nóng)村信息化基礎設施建設，在一些發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)了過度競爭，重復建設嚴重的現(xiàn)象；一些落后地區(qū)大部分企業(yè)不愿意涉足，長期處于停滯落后的境地。

    第二，涉農(nóng)信息資源開發(fā)方面。一是生產(chǎn)、加工、儲藏、流通、消費等方面的動態(tài)信息指標采集不完整；二是農(nóng)業(yè)新技術、新品種、農(nóng)產(chǎn)品供求等大型數(shù)據(jù)庫還不完善；三是信息分析加工能力不足，分析預測的水平較低，深度不夠；四是農(nóng)業(yè)信息沒有形成統(tǒng)一的標準體系；五是信息資源整合還沒有破題，“信息孤島”現(xiàn)象比較嚴重，有組織、有序地開發(fā)信息資源的工作從整體上也尚未真正開展；六是涉農(nóng)信息采集、傳輸、處理、分析、發(fā)布手段落后，數(shù)字化程度不高。

    第三，體制機制改革創(chuàng)新方面。涉農(nóng)信息服務部門利益主體多元分割，存在多網(wǎng)并存和多卡收費的混亂現(xiàn)象，信息成本浪費極大。我國城鄉(xiāng)的計算機硬件系統(tǒng)、操作系統(tǒng)和微電子系統(tǒng)受制于人的嚴峻局面沒有改變，農(nóng)村信息化建設相當滯后，農(nóng)村信息化創(chuàng)新體系建設遠未形成。

    (二)部門體制利益分割，多網(wǎng)融合難

    在目前的政策環(huán)境下，共同推動“三網(wǎng)融合”十分困難。從山西典型調(diào)研看，監(jiān)管體制不同導致部門利益成為影響“三網(wǎng)融合”的首要因素。廣電行業(yè)的體制現(xiàn)狀是“條塊結合、以塊為主”的雙重領導體制，即行業(yè)與地方政府雙重領導。山西廣電在業(yè)務上對市、縣廣電領導，各市、縣廣電的財政、人員歸地方政府領導。廣電總局多次強調(diào)各基層單位必須要做到“守土有責”，對市、縣廣電和移動合作造成了一定的阻礙。電信行業(yè)的主管部門是工業(yè)和信息化部，廣播電視行業(yè)的主管部門是廣電總局。在市場準入、技術標準、應用領域等方面顯而易見都存在巨大的利益沖突，焦點體現(xiàn)在利潤豐厚的網(wǎng)絡電視內(nèi)容播放權上，而兩個部門依托各自在技術和內(nèi)容管理方面的優(yōu)勢都力爭發(fā)揮主導作用。

    (三)信息領域始終缺乏專業(yè)性和基礎性的法律，現(xiàn)有各部門法規(guī)之間存在矛盾和沖突，導致政策與法律缺位

    2008年1月，《國務院辦公廳關于轉發(fā)發(fā)展改革委等部門關于鼓勵數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知》明確提出，鼓勵廣播電視機構利用國家公用通信網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)等信息網(wǎng)絡提供數(shù)字電視服務和增值電信業(yè)務，同時，在符合國家有關投融資政策的前提下，支持包括國有電信企業(yè)在內(nèi)的國有資本參與數(shù)字電視，介入網(wǎng)絡建設和電視接收端數(shù)字化改造。從而在政策上破除了“三網(wǎng)融合”的限制。但是，仍然缺乏與宏觀政策相配套的業(yè)務細分后的管制政策。

    國務院1997年頒布的《廣播電視管理條例》規(guī)定，在中國境內(nèi)設立廣播電臺、電視臺和采編、制作、播放、傳輸廣播電視節(jié)目等活動，均由廣電總局進行管理；而1998年九屆全國人大頒布的《關于國務院機構改革方案的決定》和2000年國務院頒布的《電信條例》(第四十五條)卻規(guī)定，廣播電視傳輸網(wǎng)絡由信息產(chǎn)業(yè)部統(tǒng)籌規(guī)劃和管理?！峨娦欧ā分两駴]有出臺，而廣播電視領域的法制建設似乎要經(jīng)歷更長期的過程。這些問題無疑使得“三網(wǎng)融合”需要更長時間的準備過程。

    (四)運營商資金技術及運營維護能力及其市場化程度差異拉大，導致電信、廣電行業(yè)運營商出現(xiàn)行業(yè)保護、壟斷行為

    從目前信息領域能夠直接從市場獲得收益的業(yè)務和服務提供者來看，電信運營企業(yè)中國電信、中國移動、中國聯(lián)通的用戶數(shù)量都在2億以上；互聯(lián)網(wǎng)信息服務中新浪、搜狐、網(wǎng)易、騰訊、盛大等的注冊用戶都超過1億；電子商務領域的阿里巴巴和搜索領域的百度都處于行業(yè)領先者的位置，并且沒有短期內(nèi)能平等競爭的對手。廣播電視領域最具有發(fā)展?jié)摿Φ臒o疑是央視和央視網(wǎng)絡，而其他廣電集團下屬企業(yè)可能無法形成具有行業(yè)領導者的競爭實力。這樣，在“三網(wǎng)融合”的市場化進程中，他們必然尋求市場化之外的保護策略，以延緩沖擊損傷甚至可能的出局，這些無疑將遲滯“三網(wǎng)融合”的進程。面對新媒體技術和業(yè)務的沖擊，全球性信息網(wǎng)絡化的浪潮，僅僅通過政策性保護將越來越使信息傳播產(chǎn)業(yè)的發(fā)展陷于被動，必須迅速提升我國信息產(chǎn)業(yè)和信息傳播產(chǎn)業(yè)的市場化程度和市場運作能力。

    二、“三網(wǎng)融合”相關部門政策制度因素及其利益關系分析

    影響“三網(wǎng)融合”形成的因素有三網(wǎng)所處的宏微觀環(huán)境及三網(wǎng)企業(yè)的內(nèi)部運營環(huán)境。影響“三網(wǎng)融合”利益沖突的關鍵因素為：組織權力、政策管制、資源控制、利益分配，它們既同時存在又相互影響，共同對“三網(wǎng)融合”的開展施加影響。

    (一)現(xiàn)行的部門監(jiān)管政策決定了各自為政

    三網(wǎng)的市場準入壁壘主要來之于體制上的障礙，三網(wǎng)的互相融合，首先要解決的就是體制問題。在我國，廣電部門不允許經(jīng)營電信業(yè)務(《電信條例》第七條明確規(guī)定，經(jīng)營電信業(yè)務，必須依照本條例的規(guī)定取得國務院信息產(chǎn)業(yè)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市電信管理機構頒發(fā)的電信業(yè)務經(jīng)營許可證)；電信部門不允許涉足廣電業(yè)務(《廣播電視條例》規(guī)定，廣電部門負責管理有線廣播電視臺、網(wǎng)，以及節(jié)目的播放)。由現(xiàn)行部門監(jiān)管政策所決定的政府管理機構，必產(chǎn)生各自為政的權力。盡管《電信法》(草案中)明確了廣電和電信的雙向進入的內(nèi)容，但在體制上仍然是各自為政的監(jiān)管體制。

    (二)各自為政的監(jiān)管體制決定了資源的壟斷性

    廣電總局、工業(yè)和信息化部作為各自行業(yè)的政府管理部門，分別掌握著各自的資源。廣電總局領導廣播、電視、電影事業(yè)的發(fā)展，承擔著國家影視內(nèi)容制作監(jiān)管等職能；工業(yè)和信息化部承擔著通信業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)運營業(yè)務監(jiān)管，及規(guī)劃發(fā)展等職能。“三網(wǎng)融合”，涉及不同行業(yè)管理者互相合作和無縫對接，他們之間的權力邊界、行業(yè)標準等都可能成為敏感而關鍵的問題。而目前，行業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)的問題懸而未決，是影響“三網(wǎng)融合”的關鍵環(huán)節(jié)。

    (三)行業(yè)資源的壟斷性決定了利益的專屬性

    廣電總局、工業(yè)和信息化部分別擁有不同的具有行業(yè)壟斷性的資源，對外表現(xiàn)為牌照、許可證、入網(wǎng)證等。而這些行業(yè)壟斷性資源之間相互影響又相互制約，一方擁有后，另一方只能屈從，甚至目前依據(jù)部門條例是禁止對方進入的。“三網(wǎng)融合”后，這些壟斷資源是否要重新分配？如何分配以及對新資源的開發(fā)與高效利用等，都將成為政府考慮的焦點問題。

    我國農(nóng)村信息化建設起步較晚，面臨著部門分割、多網(wǎng)并存和多卡收費的混亂局面，已經(jīng)形成了復雜的利益主體。三大運營商業(yè)務重疊，信息基礎設施重復建設造成了城鄉(xiāng)信息化成本居高不下，農(nóng)村信息化推進“三網(wǎng)融合”極其困難，如何打破原來的利益鏈條，重新布局，是“三網(wǎng)融合”過程中必須解決的根本性問題。“三網(wǎng)融合”，從規(guī)劃到實施，需要跨越政府監(jiān)管協(xié)調(diào)、行業(yè)管理權、資源控制權和利益重新分配等諸多障礙，一旦這些影響因素消除，一個適合“三網(wǎng)融合”的組織機構、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)新格局才能形成。

   三、加快“三網(wǎng)融合”的對策建議

    目前，我國已基本具備進一步開展“三網(wǎng)融合”的技術條件、網(wǎng)絡基礎和市場空間，加快推進“三網(wǎng)融合”已進入關鍵時期。要著眼長遠，統(tǒng)籌規(guī)劃，確定合理、先進、適用的技術路線，促進網(wǎng)絡建設、業(yè)務應用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、監(jiān)督管理等各項工作協(xié)調(diào)發(fā)展，探索建立符合我國國情的“三網(wǎng)融合”模式，形成保障“三網(wǎng)融合”規(guī)范有序開展的體制機制和政策體系。

    (一)加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)信息一體化，農(nóng)村“三網(wǎng)融合”要先行

    第一，實施城鄉(xiāng)信息一體化的關鍵是發(fā)展要素向“三網(wǎng)融合”傾斜，破除城鄉(xiāng)資源配置的重復建設和體制掣肘，促進城市和農(nóng)村之間的交流，推動資本和技術向農(nóng)村流動。而現(xiàn)階段破除城鄉(xiāng)資源配置的障礙，重點在于加快推動城鄉(xiāng)信息交流互動，保證促進城鄉(xiāng)信息化一體化建設一步到位。第二，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，著力推廣“三網(wǎng)融合”，調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)信息結構，周密部署和加快實施農(nóng)村信息化的民生服務工程，重點推進遠程醫(yī)療、遠程教育、農(nóng)產(chǎn)品安全追溯、社會保障一卡通、村鎮(zhèn)政務管理及綜合服務、農(nóng)村電子商務綜合服務、中小企業(yè)綜合信息服務平臺、土地復墾技術等民生信息化建設，全面改善農(nóng)村社會化信息服務水平。第三，各級政府要加快農(nóng)村“三網(wǎng)融合”信息化共享平臺的建設進程，加快信息資源整合，全面提升現(xiàn)代信息技術手段，及時采集區(qū)域內(nèi)實時數(shù)據(jù)，并進行個性化、智能化和數(shù)字化設計與管理，提高城鄉(xiāng)信息一體化管理決策水平。第四，繼續(xù)加快農(nóng)村“三網(wǎng)融合”平臺的軟件開發(fā)服務建設，構建便捷傳送就業(yè)信息、商品信息、供銷信息等網(wǎng)絡，不僅距中心城市較近的周邊農(nóng)村地區(qū)，就是遠離中心城市的邊遠農(nóng)村地區(qū)，也可以同時接受各類實用信息。第五，加快農(nóng)村“三網(wǎng)融合”人才隊伍的建設，全面推動農(nóng)村信息化的發(fā)展，加快培育農(nóng)村以大學生為主的信息掌門人，加強農(nóng)村網(wǎng)站建設，同時對農(nóng)村更需要的各種人力資源，包括專業(yè)管理人員和技術人員也能受聘于農(nóng)村地區(qū)，使得城市的先進技術、管理經(jīng)驗、資本等要素開始向農(nóng)村快速滲透。第六，進一步扶持開展遠程教育。將遠程教育納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃，加大資金投入，制定隊伍建設和培訓計劃；建立和完善運行機制和獎勵機制；建立高素質(zhì)的教師隊伍；打造遠程教育品牌；加快學歷教育和非學歷教育互通的步伐，逐步完善學歷證書制度和法律法規(guī)體系建設。

    (二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)信息化建設，做好頂層設計

    1.國家調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)信息要素資源的配置結構。像對待鐵路、公路基本建設一樣，將“三網(wǎng)融合”的信息基礎設施建設，納入國家的基本建設中長期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、五年規(guī)劃和年度發(fā)展計劃。

    2.深入整合信息基礎設施。實行“多網(wǎng)融合”、“多卡并聯(lián)”，構建信息資源的合作共享平臺，在加大公共要素投入的基礎上，制定適當?shù)恼吖膭畲笾行推髽I(yè)市場準入，公平競爭。

    3.推進“三網(wǎng)融合”體制改革。改變多部門分割分散的網(wǎng)絡體系建設和多卡支付管理的混亂局面，探索政府扶持、多部門配合、多方合作共贏機制，建立健全各部門間利益分配協(xié)調(diào)機制。

    4.著力擴大市場化運作的水平。加快制定適應國內(nèi)外市場準入的各類標準和規(guī)范，包括軟件、硬件和信息資源各類標準，加快建立從機械化、自動化發(fā)展到數(shù)字化、網(wǎng)絡化、集成化、個性化、參與式、交互式等中國特色智能信息化新型產(chǎn)業(yè)化生態(tài)鏈，孵化新業(yè)態(tài)，服務戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，積極扶持發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。

    5.加快建立統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一執(zhí)法的運行機制。加快清理法律與法規(guī)、修改法律和建立“三網(wǎng)融合”新法規(guī)的進程，以保障城鄉(xiāng)信息化建設的持續(xù)健康發(fā)展。

    (三)積極推進基于“三網(wǎng)融合”的低成本農(nóng)村綜合信息共享服務平臺建設

    由于受經(jīng)營主體及其管理體制的掣肘，“三網(wǎng)融合”真正實施起來阻力重重。要進一步打破信息產(chǎn)業(yè)的行業(yè)壟斷，積極引入競爭機制，通過一線入戶的方式實現(xiàn)電視、電話、寬帶的同時接入，降低農(nóng)業(yè)和農(nóng)村信息化的成本，因地制宜地加快基于“三網(wǎng)融合”的低成本農(nóng)村綜合信息服務平臺建設，重點建立電話語音及手機短信服務系統(tǒng)、網(wǎng)絡視頻系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)信息遠程雙向視頻診斷系統(tǒng)。不斷擴大基于“三網(wǎng)融合”的低成本農(nóng)村綜合信息服務平臺建設覆蓋面，尤其加強中部、西部基層農(nóng)村信息基礎設施建設，建立有效的運行機制。在廣大農(nóng)村山區(qū)，依據(jù)山區(qū)有線接入難度大的特點，要大力發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)星無線通訊網(wǎng)絡，實現(xiàn)農(nóng)村信息寬帶高速的傳播。在經(jīng)濟落后的地區(qū)，應依托廣播電視網(wǎng)和電話網(wǎng)，充分利用其普及率高、覆蓋面廣的特點，同時考慮自身經(jīng)濟實力適當?shù)匕l(fā)展計算機網(wǎng)絡，搭建多種形式的信息服務平臺，加大信息傳輸網(wǎng)絡的覆蓋力度，提高傳統(tǒng)信息傳播媒體的利用率；在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)要積極發(fā)展計算機網(wǎng)絡，同時以廣播電視網(wǎng)、電信網(wǎng)建設為輔，逐步實現(xiàn)以標準統(tǒng)一的寬帶網(wǎng)絡為主、多媒體技術為主導、互聯(lián)互通完整的本區(qū)域縣、鎮(zhèn)、村計算機網(wǎng)絡。

    (四)調(diào)整國家信息化發(fā)展要素結構，建立健全多元化的農(nóng)村信息化投入機制

    著力推進“三網(wǎng)融合”和“多卡并聯(lián)”建設是一項帶有公益性的戰(zhàn)略工程，所需投入巨大，涉及多行業(yè)部門利益主體，任務繁重。應建立以政府投入引導，以多渠道籌集建設資金為重點，以市場運作為主體的投入機制。第一，繼續(xù)整合信息基礎設施，調(diào)整城鄉(xiāng)信息化建設的要素投入結構，加快向農(nóng)村傾斜的力度，并列入國家基本建設發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和計劃。第二，加大資金扶持力度。設立國家“三網(wǎng)融合”建設專項資金，以更多地吸納社會各方資金，并制定管理辦法，主要用于對公益性、基礎性、戰(zhàn)略性重大建設項目的引導、獎勵、貼息、補助和配套等。第三，建立政府搭臺，企業(yè)唱戲，農(nóng)民受益的運行機制。充分發(fā)揮政府主導作用，在確保安全的前提下，加快放寬市場準入，發(fā)展多元投資主體，吸收社會資金和國內(nèi)外風險資本進入“三網(wǎng)融合”建設領域。第四，進一步引導電信運營商積極參與農(nóng)村“三網(wǎng)融合”信息化基礎設施建設，積極鼓勵各種內(nèi)容開發(fā)商加大“三網(wǎng)融合”服務平臺的軟件深度開發(fā)，發(fā)育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，對其實行適度政府補貼或減稅政策。第五，延伸“家電下鄉(xiāng)”政策框架，調(diào)整三農(nóng)補貼結構，擴大補貼范圍對使用“三網(wǎng)融合”服務平臺的農(nóng)戶、農(nóng)民合作組織以及鄉(xiāng)村信息服務站點進行信息補貼，尤其對中西部貧困地區(qū)更要適當加大接入補貼、入戶補貼和運用補貼的力度。第六，充分發(fā)揮“三網(wǎng)融合”服務平臺的作用，多種渠道開展農(nóng)村技術和技能培訓，加快培養(yǎng)懂技術、有文化、有經(jīng)驗的農(nóng)村專業(yè)科技人員，提高農(nóng)民的文化素質(zhì)。當務之急，對沒能升入普通高中和高等院校就讀的學生要組織進行職業(yè)技能專項培訓，加快提高農(nóng)村勞動力就業(yè)能力。

    (五)加快立法保障三大運營商相互進入

    在我國即將出臺的《電信法》中，應該制定相關條款和法律，放開我國的基礎電信領域，降低電信競爭門檻，允許電信、廣電相互進入。在制定《廣播電視法》中，應明確部門管理職責，逐步放開廣電領域，并建立科學的內(nèi)容審查制度。從而在法律法規(guī)層面打破市場準入壁壘，有利于促進市場競爭。

    在我國廣電總局與工業(yè)和信息化部是各自行業(yè)的管理部門，分別管理廣播電視電影、通信和互聯(lián)網(wǎng)三個行業(yè)的發(fā)展，利益的驅使使得各個行業(yè)都有自己的行業(yè)門檻，“三網(wǎng)融合”需要成立一個獨立、統(tǒng)一的監(jiān)管機構，對我國信息產(chǎn)業(yè)進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管，監(jiān)管范圍從電信和廣電發(fā)展趨勢統(tǒng)籌考慮。